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Auxílio-alimentação e diárias não incidem em cálculo do teto constitucional de remuneração
Os valores pagos aos servidores públicos a título de auxílio-alimentação não compõem a remuneração bruta para efeitos de incidência do teto remuneratório constitucional, desde que seja preservada a natureza indenizatória dessa verba, em conformidade com a legislação específica que regule a matéria.
Da mesma forma, os valores pagos a título de diárias, em razão de sua natureza eminentemente indenizatória, não configuram vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza previstas no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal (CF/88); razão pela qual não devem ser computados para fins de aplicação do teto remuneratório constitucional.
A concessão de auxílio-alimentação e diárias, para além de estar expressamente prevista em legislação e regulamentação específica, deve ser integralmente contemplada no orçamento do ente público, para garantir o estrito cumprimento dos princípios da legalidade, transparência e responsabilidade fiscal, conforme impõem a Constituição Federal e a Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), para que não resulte em ilegalidade e ineficiência na gestão pública.
Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Câmara Municipal de Prado Ferreira (Região Norte), por meio da qual questionou se os valores pagos a título de auxílio-alimentação e diárias deveriam incidir no cálculo do limite constitucional à remuneração dos servidores públicos.
Instrução do processo
A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que, como a natureza jurídica da despesa com auxílio-alimentação é indenizatória, conforme anteriormente decidido pelo TCE-PR em processos de Consultas, essa verba não entra no cômputo do teto salarial. A unidade técnica ressaltou que, como a natureza jurídica da despesa com concessão de diárias também é, a princípio, indenizatória, desde que os valores excedam 50% da remuneração do agente público, não devem incidir no cálculo do teto remuneratório.
A CGM lembrou que as leis que instituírem essas verbas indenizatórias devem disciplinar sua forma de pagamento; e a instituição do auxílio-alimentação deve se dar por específica previsão legal. Além disso, reforçou que o auxílio-alimentação depende de previsão orçamentária, devendo constar da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA) com dotação orçamentária específica; e que é necessária a observância do disposto nos artigos 16 e 17 da LRF, sob pena de responsabilização pessoal do gestor pelo seu descumprimento.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou, em seu parecer, com a instrução da CGM. E acrescentou que a concessão de auxílio-alimentação e diárias, além de estar prevista em lei e regulamentação específica, deve estar devidamente contemplada no orçamento do ente público, de forma a respeitar os princípios da legalidade, transparência e responsabilidade fiscal, conforme exigido pela Constituição Federal e pela LRF.
Legislação, jurisprudência e doutrina
O inciso XI do artigo 37 da CF/88 dispõe que os cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, recebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), aplicando-se como limite, nos municípios, o subsídio do prefeito, e nos estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos deputados estaduais e distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a 90,25% do subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos procuradores e aos defensores públicos.
O artigo 169 do texto constitucional estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
O parágrafo 1º desse artigo expressa que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e se houver autorização específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
O artigo 16 da LRF fixa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e com a LDO.
O parágrafo 1º desse artigo dispõe que, para os fins dessa lei complementar, considera-se adequada com a LOA, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; compatível com o PPA e a LDO, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
O parágrafo seguinte (2º) estabelece que a estimativa do impacto orçamentário-financeiro será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas; o parágrafo 3º, que se ressalva do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a LDO; e o 4º, que as normas do artigo constituem condição prévia para empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras.
O artigo 17 da LRF expressa que se considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
O parágrafo 1º desse artigo fixa que os atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatória de caráter continuado deverão ser instruídos com a estimativa do impacto orçamentário-financeiro e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
O artigo seguinte (18) dispõe que, para os efeitos dessa lei complementar, entende-se como despesa total com pessoal o somatório dos gastos do ente da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
O artigo 2º do Decreto nº 3.887/01 estabelece que o auxílio-alimentação tem natureza indenizatória, não se incorporando ao vencimento, remuneração, provento ou pensão e não servindo de base de cálculo para qualquer vantagem.
O Supremo Tribunal de Justiça (STJ) já decidira que as diárias pagas para reembolso de despesas com alimentação, hospedagem e transporte durante viagens a serviço, quando revestidas de caráter indenizatório, não integram a remuneração do servidor e, portanto, não estão sujeitas ao teto salarial previsto na Constituição Federal (Recurso Especial nº 1.365.087/PR).
Outro entendimento do STJ é que, segundo o disposto no artigo 58, parágrafo 1º, da Lei 8.112/90, no pagamento das diárias – verbas indenizatórias, cujo objetivo é custear despesas de hospedagem, alimentação e locomoção do servidor ou magistrado, quando o afastamento da sua sede funcional ocorrer a serviço da administração pública –, deve ser considerado o "dia de afastamento, sendo devida pela metade quando o deslocamento não exigir pernoite fora da sede, ou quando a União custear, por meio diverso, as despesas extraordinárias cobertas por diárias". (Recurso Especial nº 1.527.932/RS)
Por meio do Recurso Extraordinário (RE) nº 563.271/SP – Súmula Vinculante 55 –, o STF fixara a orientação de que o direito ao vale-refeição e ao auxílio-alimentação não se estende aos inativos e pensionistas, vez que se trata de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria.
O Acórdão nº 2761/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 298886/22) fixou que não é obrigatório o fornecimento de refeição no local de trabalho a servidores municipais ou temporários. Como tem autonomia política e administrativa, o município pode estabelecer, por meio de lei, o pagamento de auxílio-alimentação ou o fornecimento direto de refeições aos servidores públicos efetivos e temporários. Para tanto, é imprescindível a existência de dotação orçamentária; e devem ser observadas as disposições da CF/88 e da LRF.
Mas esse acórdão expressa que é indevida a previsão de ambas as medidas concomitantemente, o que seria antieconômico e com desvio de finalidade. Em relação aos empregados terceirizados, cabe ao empregador contratado pelo município realizar o pagamento de auxílio-alimentação ou o fornecimento direto de refeição aos funcionários, na forma estabelecida pela legislação trabalhista, inclusive em convenção coletiva de trabalho, cujas normas são de observância obrigatória para a formulação de proposta em licitação.
Ainda conforme essa resposta a Consulta, o município pode optar por fornecer diretamente refeições aos terceirizados que não possuem direito ao benefício de auxílio-alimentação, desde que haja previsão na legislação. Mas não é possível substituir o benefício de auxílio-alimentação fixado em norma trabalhista pelo fornecimento direito, pois esse auxílio é um direito dos trabalhadores e o município não tem competência para legislar sobre direito do trabalho.
O Acórdão nº 2797/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 179529/19) expressa que o auxílio-alimentação tem natureza jurídica indenizatória, conforme decidido pelo em processos de Consulta – acórdãos números 2247/17, 2415/17 e 2046/19, todos do Tribunal Pleno –; e sua instituição deve ser realizada por meio de lei.
Esse acórdão também dispõe que a norma que instituir o benefício do auxílio-alimentação deve disciplinar se o seu pagamento será efetuado diretamente pela administração, por meio do crédito na folha salarial, ou indiretamente, por meio da contratação de empresa especializada na gestão de cartões, tíquetes e outros. Caso a legislação indique a terceirização do serviço, a contratação deverá ser objeto de licitação, em observância às disposições do artigo 37, XXI, da CF/88 e da Lei n° 8.666/93 (antiga Lei de Licitações e Contratos).
Ainda conforme essa resposta a Consulta, a concessão do auxílio-alimentação depende de autorização orçamentária – parágrafo 1º do artigo 169 da CF/88 –, com dotação específica na LOA e previsão na LDO. Além disso, devem ser observadas as disposições dos artigos 16 e 17 da LRF, sob pena de responsabilização pessoal do gestor pelo seu descumprimento.
Nas palavras de Celso Bandeira de Mello, as diárias, quando pagas para cobrir despesas com viagem e deslocamento, devem ser entendidas como indenizatórias e, portanto, não fazem parte da remuneração do servidor. Assim, o valor pago a título de diárias, por não configurarem prestação de serviço ou contraprestação, não está sujeito ao limite do teto salarial previsto pela CF/88.
De acordo com a doutrina de Marçal Justen Filho “as indenizações, tais como a ajuda de custo, a diária pelo deslocamento a outros locais, e o transporte – previstas no artigo 51 da Lei nº 8.112 –, não podem ser transformadas em forma de remuneração do servidor, sob pena de submissão ao regime correspondente” e ilegalidade da despesa.
Decisão
O relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, lembrou que são classificados como verbas de natureza indenizatória o auxílio-refeição, o auxílio-transporte, o auxílio-vestuário e outros. Ele frisou que esse entendimento é pacífico tanto na doutrina quanto na jurisprudência dos tribunais superiores e do TCE-PR; e, portanto, o auxílio configura parcela de caráter remuneratório.
Por isso, Camargo entendeu que o auxílio não deve ser incluído no cálculo do teto constitucional ou nos índices relacionados às despesas com pessoal. Ele explicou que sua natureza indenizatória decorre de sua função específica, que é ressarcir as despesas do servidor com alimentação no desempenho de suas atividades funcionais; e que esse aspecto está expressamente reconhecido no artigo 2º do Decreto nº 3.887/01, o qual regulamenta o benefício no âmbito da União e reforça seu caráter compensatório.
O conselheiro ressaltou que o STF, de maneira reiterada, tem firmado a interpretação de que benefícios como o auxílio-alimentação e o vale-refeição, por não constituírem contraprestação ao trabalho habitual, não podem ser considerados parcelas remuneratórias, o que afasta sua inclusão no teto remuneratório estabelecido pela Constituição.
O relator destacou que o TCE-PR tem posicionamento alinhado aos princípios da legalidade e da eficiência administrativa, no sentido de que despesas classificadas como de natureza indenizatória não se incluem nos limites de despesas com pessoal estabelecidos pela LRF, conforme disposição do artigo 18 dessa lei. Ele salientou que esse entendimento reforça a distinção entre verbas remuneratórias e indenizatórias, garantindo a observância dos parâmetros legais e da gestão responsável dos recursos públicos.
Assim, Camargo concluiu o benefício do auxílio-alimentação está isento de ser computado para fins de inclusão no teto constitucional de remuneração, bem como não integra o cálculo das despesas com pessoal do poder ou órgão que o concede aos seus servidores.
O conselheiro afirmou que as diárias consistem em valores pagos aos servidores públicos ou agentes políticos em razão do afastamento da sede do serviço, em caráter eventual e transitório, quando em exercício de atividades no interesse ou em virtude do desempenho de suas funções públicas. Ele frisou que esses valores têm a finalidade de indenizar o servidor pelas despesas extraordinárias com hospedagem, alimentação e locomoção urbana.
O conselheiro enfatizou que o STJ, em diversos julgados, tem destacado que as diárias indenizatórias não entram no cálculo do teto constitucional.
Além disso, o relator lembrou que as diárias destinadas ao ressarcimento de despesas com viagens e deslocamentos no exercício das funções da administração pública devem estar expressamente previstas em norma legal, de forma a estabelecer parâmetros, critérios e limites a serem rigorosamente observados no processamento dessa verba.
Camargo salientou que a aferição da regularidade jurídica na concessão e pagamento de diárias pressupõe a demonstração inequívoca de seu caráter exclusivamente indenizatório, afastando qualquer interpretação que a elas atribua natureza remuneratória, sob pena de violação aos princípios da legalidade, moralidade e economicidade que norteiam a administração pública.
O conselheiro explicou que a subsunção de determinada verba ao teto remuneratório constitucional pressupõe, necessariamente, sua caracterização como verba de natureza remuneratória, conforme entendimento consolidado pela jurisprudência do STF.
O relator afirmou que as verbas remuneratórias são aquelas que possuem caráter retributivo, sendo destinadas a remunerar o agente público pelo desempenho de suas funções, com impacto direto em seu patrimônio, motivo pelo qual se submetem ao teto remuneratório constitucional previsto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal.
Camargo reforçou que a concessão de auxílio-alimentação e de diárias no âmbito da administração pública requer, além de amparo normativo consistente, respaldado em previsão legal específica e regulamentação própria, a observância da existência de prévia autorização orçamentária devidamente aprovada, em conformidade com as disposições dos artigos 16 e 17 da LRF.
O conselheiro alertou que, apesar de a concessão de benefícios não ser caracterizada como incremento de despesa de pessoal, é absolutamente imprescindível que seja assegurada sua compatibilidade com a autorização orçamentária vigente, bem como com o planejamento fiscal previamente estabelecido, sob pena de incorrer o gestor em responsabilização pessoal por eventual descompasso com os ditames da legalidade, moralidade e eficiência administrativas.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, por meio da Sessão de Plenário Virtual nº 1/24 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 30 de janeiro. O Acórdão nº 39/25 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 7 de fevereiro, na edição nº 3.381 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 18 de fevereiro.
Serviço
Processo nº: | 538086/24 |
Acórdão nº | 39/25 - Tribunal Pleno |
Assunto: | Consulta |
Entidade: | Câmara Municipal de Prado Ferreira |
Relator: | Conselheiro Fabio de Souza Camargo |
Tribunal de Contas do Estado do Paraná
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