Regras das ECs 41/03 e 47/05 são válidas até que lei local referende revogações

Não é possível considerar as revogações das regras de transição das Emendas Constitucionais (ECs) nº 41/03 e nº 47/05 como tácitas ou implícitas. A revogação somente se aperfeiçoa com a edição de lei específica, de iniciativa do chefe do Poder Executivo, que referende expressamente e integralmente essas revogações, conforme exigência disposta no artigo 36, II, da EC nº 103/19.

Na ausência de previsão legal expressa ou referendo integral expresso, permanecem aplicáveis as regras de transição das ECs nº 41/03 e 47/05 aos servidores que tenham ingressado regularmente no serviço público, por meio de concurso público (artigo 37, inciso II, da Constituição Federal) em cargos efetivos e que tenham preenchido os requisitos, mesmo que a implementação ocorra após a publicação da reforma previdenciária local.

Nessa hipótese, não se aplica o entendimento expresso no Acórdão nº 3795/24 - Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), que condiciona a concessão dos benefícios apenas até a data da revogação; e é possível considerar remunerações, requisitos e posição funcional adquiridos após o início do novo regime.

Essa é a orientação do Tribunal Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pela Autarquia de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Guaratuba (Guaraprev), por meio da qual questionou a respeito da revogação das regras de transição previstas nas ECs nº 41/03 e 47/05 e quanto à aplicabilidade do Acórdão nº 3795/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR.

Instrução do processo

Em seu parecer, a assessoria jurídica do consulente entendeu que até que o município promova a alteração em sua legislação previdenciária local, prevendo expressamente o referendo às revogações previstas na EC nº 103/19, ou prevendo expressamente a revogação das regras de transição anteriores, continuam a viger, para os servidores públicos municipais, a depender da data de ingresso no serviço público, as regras de transição previstas nos artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03 e no artigo 3º da EC nº 47/05, independentemente da data de implementação dos requisitos ser anterior ou posterior à concretização da reforma de previdência local.

De acordo com esse parecer, nesses casos são inaplicáveis as disposições do Acórdão nº 3795/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR, na parte que pressupõe a revogação das referidas regras de transição anteriores, sendo que a remuneração parâmetro de integralidade dos servidores que se aposentarem por essas regras de transição deve ser a última remuneração de fato.

O processo foi instruído pela Coordenadoria de Atos de Pessoal (COAP) do TCE-PR e teve manifestação do Ministério Público de Contas (MPC-PR).

A COAP afirmou que, na ausência de lei que perfectibilize o referendo integral, permanecem vigentes os artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03 e o artigo 3º da EC nº 47/05, ainda que o ente federativo já tenha realizado a sua reforma da previdência; e, assim, permanecem aplicáveis aos servidores que preencherem os requisitos de elegibilidade durante essa vigência.

A unidade técnica entendeu que, consequentemente, essa situação não se enquadra nas teses firmadas no Acórdão 3795/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR, uma vez que o marco temporal delimitado na decisão é a data de revogação dos benefícios.

O MPC-PR ressaltou que a simples publicação da lei local, sem previsão expressa ou referendo integral, não afasta a aplicação das regras de transição anteriores em favor dos servidores que tenham ingressado regularmente no serviço público por meio de concurso, em cargos efetivos, e que tenham preenchido os requisitos, mesmo que a implementação ocorra após a publicação da reforma previdenciária local

Legislação, jurisprudência e doutrina

O inciso II do artigo 37 da Constituição Federal expressa que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

O artigo 2º da EC nº 41/03 dispõe que é assegurado o direito de opção pela aposentadoria voluntária, com proventos calculados de acordo com o artigo 40, parágrafos 3º e 17, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na administração pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação daquela emenda, quando o servidor preencher os requisitos cumulativos.

O parágrafo 5º desse artigo estabelece que o servidor que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no artigo 40, parágrafo 1º, inciso II, da Constituição Federal.

O artigo 6º da EC nº 41/03 fixa que, ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas outras regras constitucionais, o servidor da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até a data de publicação daquela emenda poderá aposentar-se com proventos integrais, que corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na forma da lei, quando observadas as condições temporais para aposentadoria.

O artigo 2º da EC nº 47/05 expressa que os proventos concedidos conforme o artigo 6º da EC nº 41/03 serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.

O artigo seguinte dessa emenda constitucional (3º) dispõe que, ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo artigo 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelos artigos 2º e 6º da EC nº 41/03, o servidor da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998 poderá aposentar-se com proventos integrais, desde que preencha as condições cumulativas.

O parágrafo 6º do artigo 4º da EC do Estado do Paraná nº 45/19 estabelece que, para o servidor público que tenha ingressado no serviço público em cargo efetivo até 31 de dezembro de 2003 e que não faça outra opção constitucional, os proventos de aposentadorias concedidas nos termos da emenda corresponderão à totalidade da remuneração do servidor público no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, desde que sejam cumpridas as regras de idade.

O artigo 1º da EC nº 103/19 fixa que, no âmbito da União, o servidor abrangido por RPPS será aposentado aos 62 anos de idade, se mulher, e aos 65 anos, se homem; e, no âmbito dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na idade mínima estabelecida mediante emenda às respectivas constituições e leis orgânicas, observados o tempo de contribuição e os demais requisitos estabelecidos em lei complementar do respectivo ente federativo.

O inciso III do artigo 35 dessa emenda revoga as disposições dos artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03.

O inciso II do artigo seguinte da EC nº 103/19 (36) expressa que essa emenda entra em vigor, para os RPPSs dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, quanto à alteração promovida pelo seu artigo 1º no artigo 149 da Constituição Federal e às revogações previstas na alínea “a” do inciso I e nos incisos III e IV do artigo 35, na data de publicação de lei de iniciativa privativa do respectivo Poder Executivo que as referende integralmente.

O artigo 1° da EC Estadual nº 45/19 altera a redação do artigo 35 da Constituição do Estado do Paraná, o qual dispõe que aos servidores públicos titulares de cargos efetivos do Estado e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

O artigo 3° dessa emenda estadual estabelece que a concessão de aposentadoria, os critérios de reajustes e o abono de permanência, ao servidor público estadual vinculado ao RPPS do Estado do Paraná, e de pensão por morte aos seus dependentes, serão assegurados, a qualquer tempo, de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidos os requisitos nela estabelecidos.

Os incisos III e IV do artigo 1º da Lei Estadual nº 20.122/19 referendam para o RPPS do Estado do Paraná, respectivamente, a revogação dos artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03; e do artigo 3º da EC nº 47/05.

O artigo 4º dessa lei fixa que o servidor público estadual que cumprir as exigências para a concessão de aposentadoria voluntária e que optar por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.

O artigo seguinte (5º) expressa que essa lei entra em vigor, para as revogações contidas nos incisos III e IV do seu artigo 1º, após a entrada em vigor de legislação estadual que discipline os benefícios do RPPS dos servidores do Estado do Paraná.

A Lei Complementar Estadual n° 233/21 disciplina os benefícios do RPPS dos servidores do Estado do Paraná. O artigo 15 dessa lei expressa que, para o cálculo das aposentadorias por idade ou invalidez, será utilizada a média aritmética simples das remunerações adotadas como base para contribuições ao RPPS, atualizados monetariamente, correspondentes a 100% do período contributivo desde a competência relativa a julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência.

O parágrafo 1º desse artigo fixa que o valor dessas aposentadorias corresponderá a 60% da média aritmética prevista, com acréscimo de 2% para cada ano que exceder o tempo de 20 anos de contribuição.

O artigo 1º da Lei n° 10.887/04 dispõe que, no cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no parágrafo 3º do artigo 40 da Constituição Federal e no artigo 2º da EC nº 41/03, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência (caput e inciso II, c/c parágrafo 4°, inciso I).

O artigo 11 do Anexo I da Portaria n° 1.467/22 estabelece que, aos segurados dos RPPSs, é assegurada a concessão de aposentadoria e de pensão por morte a seus dependentes, a qualquer tempo, observados os critérios da legislação vigente na data em que foram atendidos os requisitos para a sua concessão, desde que tenham ingressado no cargo efetivo no respectivo ente e cumpridos os requisitos para obtenção desses benefícios até a data de entrada em vigor da EC n° 103/19, para os servidores da União (inciso I); ou a data de entrada em vigor das alterações na legislação do RPPSs dos servidores dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, promovidas após a publicação dessa emenda (inciso II).

O inciso 1º do parágrafo 4º desse artigo expressa que, no cálculo do benefício concedido será utilizada a remuneração do servidor no momento da concessão da aposentadoria se aplicável a regra da integralidade da remuneração ou do subsídio do segurado no cargo efetivo.

O Prejulgado nº 28 do TCE-PR firmou o entendimento quanto à necessidade de o servidor estar vinculado ao RPPS até a data limite contida nas redações do artigo 6° da EC n° 41/03, do artigo 3° da EC n° 47/05 e da EC n° 70/12.

O Acórdão nº 3795/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 466339/22) dispõe que, preenchidos os requisitos legais de elegibilidade para aposentadoria antes da alteração legislativa, antes da entrada em vigor das regras da reforma do plano de benefícios local, o servidor fará jus ao cálculo dos proventos pelas regras antigas. Nesse caso, os proventos devem ser calculados pela média aritmética simples das 80% maiores remunerações de contribuição; e devem ser consideradas apenas aquelas ocorridas até a data da entrada em vigor das regras da reforma do plano de benefícios local, atualizadas na forma do artigo 1°, parágrafo 1°, da Lei n° 10.887/04.

De acordo com esse acórdão, o cálculo dos proventos deve ser realizado conforme as regras previstas para a aposentadoria concedida. Assim, se a inativação tem por fundamento a regra antiga, vigente antes das alterações promovidas pela reforma local, os proventos serão calculados segundo aquela legislação, tomando por base as 80% maiores remunerações, pois é vedada a mescla de regimes e regras.

Essa decisão também estabelece que, ao servidor aposentado segundo as regras antigas, aplica-se o limite da remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, conforme previsão do parágrafo 2° do artigo 40 na redação dada pela Emenda Constitucional (EC) n° 20/98.

Ainda conforme o acórdão, a comparação dos proventos deve ocorrer em relação à remuneração atualizada até o momento da concessão, observada a posição funcional do servidor, no cargo, no momento de revogação das regras antigas.

A decisão com força normativa fixa que não há que se falar em atualização do benefício pelo índice de correção monetária. No caso de proventos calculados pela média, a atualização deve ser realizada em relação às remunerações de contribuição utilizadas nesse cálculo, na forma do artigo 1º, parágrafo 1°, da Lei n° 10.887/04, para, então, efetuar-se o cálculo dos proventos. Assim, o valor dos proventos já estará, automaticamente, atualizado.

Preenchidos os requisitos legais de elegibilidade para aposentadoria antes da alteração legislativa, para os proventos calculados com base na remuneração – integralidade e paridade –, será observado o valor da remuneração no momento da concessão da aposentadoria, respeitada a situação funcional do servidor no momento da revogação das regras antigas.

Portanto, nesse caso, o período posterior não deve ser considerado para a definição dos proventos, que devem refletir a remuneração do servidor segundo a sua posição funcional à época da revogação, mas atualizados até a data da concessão.

Para os proventos calculados com base na remuneração, deverão ser consideradas as verbas transitórias, contribuições e legislação vigentes no momento da revogação. O período posterior à revogação das regras antigas não deve ser considerado para a definição dos proventos; a proporcionalização das verbas transitórias deve ocorrer em relação à situação verificada no momento da revogação – verbas e quantitativos –, atualizadas até o momento da concessão da aposentadoria.

A aplicação desses entendimentos passa a ser obrigatória pelos jurisdicionados do TCE-PR, sob pena de negativa de registro, em relação aos atos de concessão inicial cuja publicação ocorra a partir do dia imediatamente seguinte ao trânsito em julgado da decisão, sem prejuízo da possibilidade de que os jurisdicionados, no exercício do seu poder de autotutela, o façam tomando por base outro momento anterior, por iniciativa própria.

Finalmente, o acórdão fixa que a exceção em relação à modulação temporal refere-se ao entendimento de que, nas aposentadorias proporcionais, o tempo de contribuição deverá considerar a data da revogação da legislação anterior, não sendo possível computar o período posterior, pois o TCE-PR já fixara esse posicionamento em decisão tomada em 2018, expressa no Acórdão nº 1359/18 - Tribunal Pleno.

O Acórdão nº 848/22 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 728808/20) dispõe que é possível a concessão de aposentadoria e abono de permanência com fundamento nas disposições dos artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03 e do artigo 3º da EC nº 47/05 aos segurados do Regime Próprio de Previdência do Social (RPPS) do Estado do Paraná que tenham preenchido os requisitos necessários até 9 de março de 2021, data anterior à publicação da Lei Complementar (LC) Estadual n° 233/21, em 10 de março daquele ano.

Esse acórdão também estabelece que o marco temporal para aplicação das regras segue as disposições dos artigos 1º, III, 35, III, e 36, II, da EC nº 103/19; combinadas com o texto dos artigos 1° e 3° da EC Estadual nº 45/19; e com as normas dos artigos 1°, III, 4º e 5°, I, da Lei Estadual nº 20.122/19.

O Acórdão nº 2296/22 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 740228/22) estabelece que o benefício de transição previsto no artigo 5º da Emenda à Constituição do Estado (ECE) do Paraná nº 45/19, que estabeleceu tempo adicional de contribuição previdenciária para concessão de aposentadoria, entrou em vigor em 5 de dezembro de 2019. A regra da somatória dos pontos e nova idade mínima para aposentadoria, que está disciplina no artigo 4º da ECE nº 45/19, foi publicada no Diário Oficial nessa mesma data, quando entrou em vigor.

Esse acórdão também fixa que o artigo 6º-A da Emenda Constitucional 41/03, inserido pela EC nº 70/12, foi objeto da Consulta nº 728808/20 do TCE-PR, cuja resposta firmara o entendimento de que a regra do dispositivo constitucional questionado vigorara até 9 de março de 2021, pois fora revogada pela Lei Complementar nº 233/21 em 10 de março de 2021.

Ainda segundo esse acórdão, a nova regra de aposentadoria voluntária, com idade mínima estabelecida no artigo 35, parágrafo 1º, III, alínea “a”, da Constituição do Estado do Paraná entrou em vigor em 5 de dezembro de 2019.

Finalmente, o acórdão expressa que, para o cálculo da proporcionalidade dos novos benefícios de aposentadorias estaduais, nos termos da Lei Complementar nº 233/21, da ECE nº 45/19 e da EC nº 103/19, considera-se 60% da média integral, aos quais são acrescidos 2% a cada ano que supere 20 anos de tempo de contribuição.

De acordo com decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Tema nº 70, de repercussão geral, na sistemática de cálculo dos benefícios previdenciários, não é lícito ao segurado conjugar as vantagens do novo sistema com aquelas aplicáveis ao anterior, porquanto inexiste direito adquirido a determinado regime jurídico. A superposição de vantagens caracteriza sistema híbrido, incompatível com a sistemática de cálculo dos benefícios previdenciários.

O Ministério da Economia editou a Nota Técnica SEI nº 12212/2019/ME, na qual foi realizada uma análise da eficácia das normas da reforma previdenciária sob a ótica da doutrina de José Afonso da Silva, que constatou que as revogações promovidas pelo artigo 35, incisos I, alínea “a”, III e IV, da EC nº 103/19 não têm aplicabilidade constitucional para os estados, o Distrito Federal e os municípios enquanto estiverem em período de vacância, já que dependem de referendo para o início de sua vigência.

Esse mesmo entendimento foi reiterado no âmbito do Ministério da Previdência Social, por meio da Portaria MTP nº 1.467/22, que disciplina as diretrizes gerais para os RPPSs dos entes federativos. O parágrafo 1º do artigo 159 dessa portaria estabelece, de modo expresso, que as revogações previstas no artigo 35, I, “a”, III e IV, da EC nº 103/19 somente entrarão em vigor para os RPPSs dos estados, do Distrito Federal e dos municípios na data de publicação de lei de iniciativa privativa do respectivo Poder Executivo que as referende integralmente.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, acompanhou integralmente os opinativos emitidos pela unidade técnica do TCE-PR e pelo MPC-PR.

Guimarães afirmou que, quanto à necessidade de previsão legal expressa ou referendo legal expresso quanto às revogações das regras de transição previstas nos artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03 e do artigo 3º da EC nº 47/05, deve haver referendo ou revogação expressa, conforme exige a parte final do artigo 36, parágrafo 1º, da EC nº 103/19.

O conselheiro relatou que a melhor doutrina entende que não é possível a existência de revogação tácita das referidas regras de transição, por meio de mera aprovação de reforma estadual ou municipal previdenciária, pois é necessário dispositivo legal que referende ou revogue expressamente essas regras de transição.

O relator enfatizou que o TCE-PR já se manifestara sobre a matéria, embora de modo indireto, por meio do Acórdão nº 848/22 - Tribunal Pleno, no processo de Consulta nº 728808/20, no qual foi constatado que a Lei Estadual nº 20.122/19 havia referendado expressamente a EC nº 103/19; e que era necessário tal referendo expresso, em razão de se tratar de dispositivos legais que restringem direitos fundamentais sociais.

Guimarães ressaltou que o Acórdão nº 2296/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR reafirmou que a revogação das regras de transição no Estado do Paraná somente ocorreu com a edição da Lei Complementar Estadual nº 233/21, o que evidencia a necessidade revogação expressa por meio de lei.

O conselheiro frisou que, no caso de ausência de referendo expresso e integral das revogações das regras de transição constitucionais, conforme exige o artigo 36, II, da EC nº 103/19, os servidores que tenham ingressado regularmente no serviço público por meio de concurso público, em cargos efetivos, até a data-limite prevista e que tenham preenchido os requisitos legais têm direito à aposentadoria com base nessas normas, inclusive com reconhecimento da integralidade e da paridade, quando cabível, mesmo que a implementação ocorra após a edição de reforma previdenciária local.

Assim, o relator concluiu que, sem referendo expresso e a consequente revogação das regras de transição constitucionais em âmbito local, não é aplicável o disposto no Acórdão nº 3795/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR na parte que pressupõe a revogação das regras de transição, por não encontrar respaldo fático ou normativo em âmbito local.

Finalmente, Guimarães ressaltou que essas premissas não se aplicam a empregados públicos, admitidos no regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), e que posteriormente tenham enquadrados ou efetivados como estatutários, circunstância que obriga a observância às disposições do Prejulgado nº 28 do TCE-PR.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 17/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 11 de setembro. O Acórdão nº 2542/25 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 25 de setembro, na edição nº 3.534 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).

Serviço

Processo nº:	174991/25
Acórdão nº	334/25 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Autarquia de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Guaratuba (Guaraprev)
Relator:	Conselheiro Fernando Augusto de Mello Guimarães